El encuentro de Copenhague finalizó el pasado 19 de diciembre. Desde entonces se han sucedido numerosos análisis sobre los resultados obtenidos. En general la reunión no cumplió las expectativas y la mayoría de los actores la percibieron como una oportunidad perdida. Uno de los aspectos que causó más impacto en la Unión Europea es la intensa sensación de pérdida de liderazgo de la propia Unión en el proceso de negociación. Este artículo trata de responder a dos preguntas ¿Qué lecciones se pueden aprender de lo sucedido? ¿Qué alternativas se plantean en el futuro inmediato?
Algunas lecciones a aprender
- El liderazgo no es sólo tener objetivos y planteamientos ambiciosos sino que requiere la mejor diplomacia para conseguir alianzas. La Unión Europea presentó un conjunto de propuestas que se encontraban entre las más avanzadas en la lucha contra el cambio climático tanto en cuanto a nivel de ambición de sus objetivos (niveles de reducción por ejemplo) como en su concreción y en el hecho que institucionalmente ya hubiera adquirido compromisos más allá de la negociación internacional. No obstante en los meses previos a la negociación de Copenhague se centró en demasía en las discusiones internas y cometió graves errores en el ámbito de la diplomacia climática. Ocupada en sus negociaciones internas no fue capaz de crear las alianzas suficientes con otros países con los que en principio podría haber sido relativamente factible. Por ejemplo siendo la zona regional con un plan más ambicioso en la reducción de las emisiones y al mismo tiempo siendo la principal donante de recursos financieros y de cooperación no fue capaz de establecer alianzas con buena parte de los países africanos, de los países menos desarrollados o los pequeños estados insulares; dejando a otros actores como China un papel de supuesto aliado cuando en verdad los intereses en el ámbito de la negociación climática eran mucho más divergentes. Si bien el rol excolonial de la Unión Europea la sitúa en un punto de partida histórico difícil una buena diplomacia debería ser capaz de superar esta barrera.
- Se perdió el contacto con la realidad global. Durante los meses previos a la negociación de Copenhague diversos actores de la máxima importancia de la negociación ya eran conscientes de la práctica imposibilidad de llegar a un acuerdo vinculante en Copenhague. La Unión Europea no obstante no supo/quiso darse cuenta de esta realidad y continuó aireando que sí se conseguiría un acuerdo vinculante e integral. Posiblemente se confundió querer y poder a un nivel excesivo, separándose cada vez más la realidad de la negociación internacional y el mensaje transmitido. Cuando se quiso corregir fue demasiado tarde y como consecuencia la decepción en la Unión Europea fue mayor, pero aún más grave es que al haberse desplazado el marco de referencia de la negociación, y la Unión Europea no rectificar su postura, se quedó fuera de juego y tuvo finalmente un rol menor en los acuerdos obtenidos.
- No se asumió adecuadamente que la multipolaridad es ya el núcleo de la negociación en el ámbito del cambio climático. La Unión Europea dedicó buena parte de los esfuerzos a tratar de incorporar a Estados Unidos al acuerdo final, bajo la idea de fondo que un acuerdo entre la Unión Europea y EEUU se convierte en la práctica en un acuerdo global. Esta aproximación fue equivocada pues la realidad actual es mucho más compleja y tal como se demostró grupos relativamente pequeños de países son capaces de bloquear acuerdos globales – aspecto éste previamente quasi imposible en la práctica. Igualmente menospreció estructuras como las Africanas que funcionaron más unidas que en anteriores ocasiones, lo que le llevó a una postura débil en la negociación final.
Algunas propuestas
- Se necesita un mandato único, amplio y respetado, para un único actor representando al conjunto de la Unión Europea. El reconocimiento de la Unión Europea como un actor en el proceso de Naciones Unidas fue un éxito de los años 90 que la realidad actual ha dejado obsoleto. No es suficiente con éste reconocimiento, es imprescindible que la Unión Europea, en su unidad, tenga capacidad de negociación conjunta y dinámica en las fases finales de las negociaciones. Para ello la Comisión Europea (el organismo que con todas sus imperfecciones mejor representa en estos momentos al conjunto de la Unión) debería tener un mandato de negociación amplio y ser respetado. Los países deberían dar un paso atrás y ceder parte de influencia en las fases finales de la negociación. No es efectivo, como pasó en Copenhague, tener una continua discusión interna entre los países de la Unión mientras los acuerdos se negocian en las salas paralelas. Parte de la cesión de influencia debe iniciarse meses antes de la negociación fina, no es deseable que países individuales adopten compromisos individuales en las grandes temáticas de la negociación sin un previo acuerdo europeo entre las partes, por lo que la coordinación interna debe ser reforzada.
- Los problemas en el sistema de negociación de Naciones Unidas deben ser reconocidos y afrontar los cambios necesarios. Si existe la percepción que el sistema de negociación multilateral de Naciones Unidas en el ámbito del Cambio Climático no funciona bien (porque asumir la posibilidad de una negociación horizontal entre 194 países es irrealista y porque el voto per unanimidad en un mundo multipolar acaba bloqueando la toma de decisiones) la Unión Europea puede optar básicamente por dos posiciones: no dedicar demasiados esfuerzos para modificar el sistema y, sin desautorizarlo formalmente, dejarlo decaer suavemente al tiempo que establece otros mecanismos de negociación paralelos; o bien encarar el problema y proponer soluciones procedimentales. Mientras que la primera postura es la que aparentemente está tomando más peso en algunos ámbitos (incluidos algunos de los negociadores con más tiempo en Naciones Unidas y algunos think tanks) en mi opinión la pérdida de legitimidad democrática que esto comporta debería ser suficiente para tomar la dirección de la reforma de los procesos de la Convención Marco de Naciones Unidas. La Unión Europea podría liderar un cambio en el sistema de toma de decisiones en el sistema de Naciones Unidas: por una parte proponiendo que se abandone el sistema de unanimidad y substituyéndolo por sistemas de aprobación basados doble o triple mayoría (nivel de emisiones – número de países – población por ejemplo), y por otra parte proponiendo que se fije un sistema formal de negociación basado no sólo en países sino ante todo en agrupaciones regionales (y no dejándolo como hasta la actualidad) en un marco que en la práctica existe pero cuyas normas nadie define y facilitando la “praxis” de la negociación. Sin duda estos cambios no serían fáciles de conseguir pero el precio de “abandonar a su suerte” al proceso de negociación de Naciones Unidas podría tener consecuencias a largo plazo muy indeseables.
- Los esfuerzos diplomáticos deben centrarse en crear una “alianza de liderazgo”. Se ha dedicado demasiado esfuerzo a tratar de negociar con Estados Unidos y en cambio se han descuidado otros actores. Tras la reunión de Copenhague existe el riesgo de centrarse en exceso en negociar con China los nuevos acuerdos. Pero ni Estados Unidos ni China van a estar en la línea de liderazgo en los objetivos de la lucha contra el cambio climático, por el contrario Europa sí quiere constituir parte de este empuje decidido. Para ello la Unión Europea debe afianzar una “alianza de liderazgo” con otros países: Africanos, Países menos Desarrollados, Latino América, algunos países Asiáticos, etc. Si se afianza esta alianza se estaré en mejores condiciones para reforzar el esfuerzo global contra el cambio climático. Esto no significa que se deba descuidar la relación con el resto de países sino que para ellos se deben realizar negociaciones sobre aspectos concretos de mutuo interés, mientras que con los “países de liderazgo” debe tratarse de acordar propuestas globales. Esta visión es estratégica si se quiere romper con las dinámicas Norte-Sur que ponen en inferioridad a la Unión Europea en el ámbito diplomático debido a su historia colonial.
- La Unión Europea debe clarificar su posición en aspectos aún por definir totalmente con el fin de reforzar sus alianzas. La Unión Europea debe dejar bien claro que apuesta por la continuación del Protocolo de Kioto y que apoya a los países del G77 en un sistema de financiación con una gobernanza equilibrada ente los aportadores netos y los receptores. Igualmente debe asumir que la financiación que aportará será adicional – con recursos nuevos – y no se contabilizará como Ayuda Oficial al Desarrollo. Igualmente sería deseable que asumiera como definitivo la reducción de las emisiones en un 30%. De esta manera se podría convertir en un “partner” con muchos de los países menos contaminantes, facilitándole así conseguir otros objetivos vinculados a la compra-venta de emisiones, etc.
- La Unión Europea debe seguir apoyando la credibilidad del Panel Internacional para el Cambio Climático. La credibilidad científica de la lucha contra el cambio climático es una necesidad absoluta para poder llevar a cabo políticas efectivas para afrontar la problemática. La Unión Europea debe apoyar la credibilidad del Panel Internacional para el Cambio Climático, para ello debe mandar los mensajes adecuados, así como establecer los sistemas suficientes para asegurar la calidad de los resultados científicos obtenidos, modificando para ello los mecanismos internos de funcionamiento. Estos mecanismos no sólo deben ser adecuados sino que también deben parecerlo.
- La Unión Europea debe definir y explicar cuáles son sus objetivos para México y cuál es su propuesta de diseño de ruta para el proceso posterior. La dicotomía entre un acuerdo vinculante o un acuerdo no vinculante es excesivamente simplista y debe ser superada. La realidad es que en México se puede obtener un acuerdo vinculante en aspectos parciales de la negociación (por ejemplo en la continuación del protocolo de Kioto) pero no en su totalidad (dejando en un marco voluntario la nueva incorporación de EEUU y otros compromisos de los países en desarrollo); o un acuerdo vinculante para el conjunto de la negociación pero sin objetivos ni mecanismos bien establecidos que deberían ser negociados posteriormente; etc. …. o no alcanzar ningún acuerdo. Si el mensaje que se continúa lanzado a falta de seis meses para la negociación final es únicamente que no es probable que se alcance ningún acuerdo vinculante en México (tal como se está haciendo por parte de diversos actores de la Unión Europea) el resultado es que la reunión será un fracaso, por ello es imprescindible que bajo una mirada ambiciosa y tanto si el objetivo es un acuerdo vinculante o no la Unión Europea debe definir a priori cuáles son para ella los aspectos detallados que deberían obtenerse en México y cuál es la hoja de ruta a seguir más adelante.
- A medio plazo la Unión Europea debe explotar sus puntos fuertes en la negociación diplomática para introducir nuevas temáticas. ¿Cuáles son los puntos fuertes de la Unión Europea? La Unión Europea no puede continuar tratando de proponer como principales argumentos el liderazgo en sus objetivos o el supuesto liderazgo moral en la lucha contra el cambio climático, esto no es ya suficiente. La Unión Europea es un actor destacado en el consumo de productos a escala global, es un exportador tecnológico y es un exportador de recursos financieros en parte en la modalidad de cooperación y debe utilizar las tres palancas para liderar el proceso de negociación en el ámbito del cambio climático. Como uno de los principales actores en el ámbito del consumo debe – siendo consciente de las implicaciones que tendrá para su consumo interno – liderar que se integre el comercio de mercancías en las negociaciones de cambio climático. Este tema por ahora solo tratado colateralmente en las negociaciones debería pasar a formar un eje central en la negociación. Igualmente su experiencia en fiscalidad ambiental debe servir para impulsar la incorporación de una fiscalidad climática en la negociación internacional.
